【二十大·二十题之“国家治理体系和治理能力现代化”】

新时代政府职责体系优化中的若干关系

新时代，党领导国家治理现代化的交互界面和治理尺度出现重大调整，这为政府职责体系的优化构建提出了新的要求。党的十八大、十八届三中全会、十九大、十九届三中全会、十九届四中全会等，对优化政府职责体系，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府，做出了权威性安排，为发展完善政府职责体系指明了方向。系统性优化重构政府职责体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的基础性内容，是新时代政府治理改革的重大任务。在此情势下，政府职责体系构建的核心是实现政府自身科学发展，精准“确权”“赋职”“履责”则是其关键所在。以需确权、以责赋职、职责相容、规范高效的职责体系改革优化行动框架，能够为促进经济社会高质量发展和满足人民对美好生活的需要提供可靠的行政支撑。

既往对政府职责及政府职责体系的研究，借鉴了历次政府机构改革、政府职能调整以及大部门制改革，尤其是2018年党和国家机构改革的累积经验，富有创见和启发。但若从“政府内外系统关系优化”这一组织行为的角度出发，可以得到拓展性的理解和认知。所谓政府内外系统关系优化，就是将政府作为行为体进行在关系性梳理基础上的结构性重构与功能性重塑，以政府内在结构的调整实现其对外功能的优化。从实质上讲，这一过程是政府在明晰权力、职责和工具基础上的“权能再造”，是政府积极回应新治理需求和治理挑战基础上的治理重整，要义在于构建政府运行的新生态，实现政府成长或政府发展。

在我国的政治生态中，政府职责体系的现代性建构，是作为国家治理的执行系统基础而得以认可的。现代性的政府需要有现代性的角色定位、权力配置、职能厘定、责任赋予、工具选择和绩效呈现，而这些涉及到政府从自为到自觉的持续转变和一系列多维关系链的深度链接。作为推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的基础性内容，系统性优化重构政府职责体系，需要妥善处理好如下几对重要关系。

政府与市场、社会关系

我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程，在新方位、新要求等新情势下，尤其是在面对全国统一大市场建设的大背景下，政府与市场、政府与社会的关系面临新的重构、重塑和重建。政府、市场、社会关系，是近现代以来国家治理现代化之中最为重要的关系之一，对于国家发展和社会稳定具有至关重要的意义。面对秩序需求的权力逻辑、利润导向的资本逻辑和权益发展的权利逻辑，要实现政府、市场和社会间的逻辑自洽，并非易事。如果说政府与市场的关系，更多地关涉经济发展和财富创造的话，那么政府与社会的关系则较多地涉及社会发展和民生建设。至于市场与社会的关系，则需要在财富原则、契约规则与自治原则、俗成规则的交互交融之中实现界分治理。三者之间，作为组织化的体制性力量，政府在一个现代化发展内在推动力由弱而强的国度内，扮演着核心行动者的重要角色，它既是改革发展和现代化建设的组织者、实施者，又是市场机制的构建者、市场秩序的维护者，还是社会公平正义的建设者和促进者。更为重要的是，它还要一体作为改革的动力与改革对象，去缓释和化解国家治理过程中的“主客同体”张力。这是理解和调处政府、市场和社会三者关系、优化政府职责体系的重要基础。

合理调整这三者之间的关系，核心在于让市场在资源配置中发挥决定性作用、让政府发挥应有合理的作用、让社会发挥自治自洽的作用，既克服政府失败，又规避市场失灵和社会失序，形成政府“有形之手”与市场“无形之手”、社会“自助之手”的有效对握。其实，无论行政权力，还是市场权利，还是社会权利，都需要在制度规范的范畴内运行，任何放任都有可能会危及社会大系统的有序运转和社会安宁。这之中，对于政府而言，既要警惕过度“父爱主义”思维的负面影响，又要当心随意“甩手掌柜”般放任的消极作为，还要关注信息化行政生态情势下的彼此不适、难以匹配和调谐的问题。回归到本真意义上来，政府职责体系构建优化，就是要根据市场和社会的真实需要，动态引导政府做到不错位、不缺位、不乱位，真正实现归位、正位、到位，从而有效且适度地履行好其应有的使命，促进经济社会高质量发展。

角色与职能、工具关系

政府权责体系，是由特定经济社会环境所决定、所调适厘定的“权力束”“义务束”（“责任束”），以及与此相关联的“工具束”组成的权威组织系统。“束”的概念表明，它不是一个或一种权力、责任和工具，而是一系列的权力群、责任群和工具群，是因应其所处经济社会大系统而做出的行政生态系统建构、更新和发展的结果。对行政生态的角色、职能或工具的更新需求常在，而它们三者之间的有机协同或有效运筹却不常在，所以适切职责体系建构方式，及时、精准和高效地回应周围环境需要也就显得越发重要。需要厘清的是，政府职责体系的完善，其前置性条件便是准确认知和精准把握政府应扮演的角色。政府角色不是随意选择的，而是在特定发展阶段回应经济社会发展需要的公共需求所决定的。政府角色的持续优化，是一场持续回应性的公共选择。这之中，既涉及到选择理念的公共性，更关系到选择机制的通畅性与互动合作的有效性。为此，需要将政府角色的选择、扮演以及更新，动态地建置在对市场、社会的需要基础之上，即以市场机制的成熟程度、社会自治能力的发育程度为基准，合理供给政府权能，匹配性地设置政府的职权、责任，从而形成与市场、社会的治理“投榫”。

政府职责不应是永续不变的，政府职责调整自然也不可能是一蹴而就的。以政府角色的科学设置为前提，面对新阶段、新发展、新需求，政府一些直接接入到微观经济和社会领域的职能，政府职能的领域、重点厘定以及具体职能的强化、转化、弱化、优化等相关改革事项，就有了较为清晰的“靶向”。一方面，要解决好大权小责、多权少责、无权有则等权责不对等、权责不清、权责不匹配和权责错配等状况，建立责权利之间的合理机制以解决存在的激励失效与约束失范问题。另一方面，需要妥善处理好对职责存量的调整、转并、激活与对诸如新业态、新事务发展所衍生出来的职责增量引导、调适与规范之间的关系。从这个角度出发，开展大部门制的整合，对于政府职责改革的集成度提升具有积极意义。与此同时，面对各种传统和非传统安全的挑战，如新冠肺炎疫情，政府职责体系的构建中需要充分考虑常态职责与非常态职责的合理结构与“贯通考虑”，尤其是需要有对应急管理、危机管理与风险管理职能的“适距设置”和“连续统”设计，以提高政府韧性治理的能力。依据于此，再来选取合适的政府工具，进行对治理领域的适配性工具组合和运用，以促进有的放矢、治理有效的目的。构建政府“角色—职能—工具”的合理关系，是一个复杂精巧的惯序性行为，但同时也是复杂的博弈和试错过程。从这个关系动态链条关联视角出发，有助于将政府职责体系的“体系化”构建纳入到一个比较清晰可为、可控的逻辑思维和行为过程之中。

纵向与横向、跨域关系

政府职责体系优化是新时代政府治理改革的重大任务。政府究竟应该扮演怎样的角色、配置怎样的权能、担当怎样的职责，需要关注政府系统的“上下左右”，从整体性治理的角度予以特别关注。纵向政府职责的配置，是理顺政府关系、优化政府职责体系的关键。这就需要审慎反思中央与地方、上级与下级政府层级之间“上下一般粗”的职责同构问题。不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的统一即职责同构形态是中国政府职责配置的基本模式，有其合理性，但也易于出现政府间职责边界不清、政府运行成本较高、衍生政绩指挥体系等“病灶”。倡导以职责同构为基础，导入职责序构即在不同层级上对相关政府权能做出适当差异性的配置。对政府职责进行归堆与分层，进而在政府不同层级以及同一政府层级与市场、社会之间进行职能责任调整配置。具体而言，对中央事务、地方事务、共享事务以及特定事务，做出更具有针对性和适配性的划分、配置和整合，宜同则同，宜异则异，既考虑政务制度规则的一致性，又区分对待层级差异、地区差异和事务差异的分殊，以提升政府对于治理事务的应变能力和治理效能。

在此情势下，职责同构是基础、是常态，职责序构是发展、是更新。新近党和国家机构改革中，所提出鼓励地方政府根据实际对机构设置有一定灵活性的举措，实际上就是同构为基、序构调适的新探索和新实践。与此同时，横向上，政府部门之间应如何设置机构、规模、权限和责任，以怎样的流程和机制来治理纷繁复杂的公共事务，需要政府根据部门面对的事务属性、基于事实合理性和行政可操作性来予以确立自我管理和对外治理的基本程式，以科层职能制为基础，适当嵌入差异性和灵活性，以达成优化职权和职责、强化效能的改革目的。显然，这需要将纵向关系梳理清楚，尤其是在事权、财权以及共享权益等方面有一个较为清晰的划分，且能够根据社会发展需要开放性地调整这些权益。在此基础上，地方政府横向层面的政府权能拆分、归集、编组和制度化才会成为可能，一个大体稳定且能够不断更新的职责体系才能发挥其应有的治理作用。事实上，在纵横的交汇点上存在着大量的跨域（如跨区域、跨流域、跨空域等）治理，以及诸多具有特定开发或发展使命的开发区、新区、园区、试验区、示范区等，需要基于务实高效的非完整性协同治理方式，来厘清和配置政府权能。譬如，在长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同发展等国家战略的实施中，都会涉及到大量跨域政府职责关系的重组、联调，需要在有机链接的基础上实现资源整合和协作发展。

放权与监管、服务关系

转变政府职能的关键在于简政放权。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项交给市场或社会，把该由政府管理的事项管住管好，至关重要。“放管服”改革，就是近年来国家旨在实现政府权力调整和规范基础上进一步转变政府职能、提高政府全过程管理服务效能的务实之举，是政府职责体系建构的“组合拳”。一方面简政放权，降低准入门槛，另一方面，公正监管，促进公平竞争；一方面，高效服务，营造便利环境，另一方面强化放、管、服的一体化改革，提高整体效能。“放”要放到位，“管”要管得住，“服”要服得优，需要政府的整体性治理改革来予以支撑，包括权能调整、流程再造以及治理技术的持续更新。“放管服”改革，实质是一场深刻的刀刃向内的自我革命，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。为此需要进一步加大权力清单、责任清单、负面清单等清单制度的改革和实施力度，从提高规范性、可操作性的角度入手，持续做好简政放权的“减法”、加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。借助“放管服”改革进行职责归集与权能整合，不仅要以事定权、以职确权，更要以责督权，形成有效的而非象征性的“物理集合”。

权能整合，就是确保职权调整后的职能、责任以及能力不碎片化、不散溢、不自耗，形成责权利的契合体。这是一个极为复杂的过程。通过持续减少政府微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力。这样的确权改革，让事权、职责和利益合理归位，实际上也是寻求让政府在“放手做事”“束手做事”与“巧手做事”之间的动态平衡，以利于以效能和法治方式实现制度之治。在进一步的实践中，可以探索诸如苏州“审批—监管—执法—信用”的闭环管理体系，依托一套协同的整体性制度、一张全覆盖事项确权清单、一个“审管执信”信息化交互平台，破解政府在纵深推进“放管服”改革过程中面临的审管衔接不畅、数据孤岛等痛点。这种建立高效协同全周期监管链，以促进横向政府职责间的衔接和贯通的做法，有利于提高政府治理效能，从而为更好地营造稳定公平透明可预期的营商环境助力。

体系与能力、绩效关系

政府职责体系的优化构建，核心是实现作为组织化力量的政府的科学发展，关键是精准性的“确权”与“履责”。这表明，构建并优化具有回应力的政府职责体系，需要有系统思维和整体性治理理念，尤其要突破职能碎片、责任应景、工具单一、治理浅表的宿弊，实现政府治理现代化。从现代化的一般涵义讲，就是以相对于传统的体制机制和方式方法来实现发展目标和治理绩效。就现代政府而言，面对经济发展、社会和谐、文化繁荣和生态优良的深度需求和美好愿景，政府需要从理念、体制、行动、绩效等方面获得现代性的发展，需要理念法治化、权力理性化、结构分化和功能专门化，即实现“政府DNA”的现代发展。

从体系的角度理解政府职责体系优化，最为重要的和最为基础的是要能够自觉在执政党权威领导体系、人大权力体系领导下，构筑和优化现代的、符合经济社会发展阶段需要，并能得到持续调整升级的行政权力、行政职责、行政监督和行政绩效等体制，让“体制”的制度化构建和权能的法治化、市场化和社会化动态配置稳定可预期，积极且内敛。为此，职责体系改革优化行动方向，就是以新需求来为政府确定权限，以明晰责任来为政府赋予职责，形成政府权力、职能与责任相容，运转规范高效的政府治理框架。在此基础上，要创设条件或培植促进政府科学发展的土壤，让政府职责体系的体系能力能够得到有序、高效释放。不应简单线性地囿于政府规模大小来讨论超大规模社会的“大政府”抑或“小政府”问题，而应以能够满足国家治理总体布局和战略布局需要为要，来设计政府职责体系、从而构造动态开放的政府能力。以政府自我管理、自我约束、社会适应、自我创新和自我发展等自我治理能力为基础，强化政府的权力—权威、调控—监管、汲取—分配、合作—发展、动员—控制和整合—平衡等经济社会治理能力，增强政府的总体效能，实现政府理念、体制、政策和行为的整体优化。与此同时，需要明确能力不等于绩效。需要面对经济社会高质量发展和服务于人民对美好生活的需要，倡导政府职责体系的治理绩效向效能化、法治化、服务化和绿色化转向，从而为全面建设社会主义现代化国家提供可靠的发展支撑和行政助力。

人力、载体与技术关系

政府职责体系的构建和优化，说到底是对于政府机构清晰责权利厘定基础上对人的履职能力建设。制度的稳定运行和有效到位，在多大程度上能够达到预期功能，人是关键因素。为此，需要高度重视公务员的能力开发与素质提升。既要重视对政府职责体系运行的正式规则建设完善，更要注意不断完善对公务员正向激励和有效约束力的机制建设，做好与公务人员职业生涯周期相匹配的人力资源开发，从而形成与政府职责体系优化相匹配的公共部门人力资源升级和和支撑保障。这之中，将加强人岗适配、过程管理、协同配合以及注意力建设等内容，与掌握现代智能技术、信息技术和服务技术的能力训练相结合至关重要。政府是一个复杂的组织行为体，其科层逻辑会为其职责设置运行程序、边界和机制，但是在信息化时代，各种新技术的导入为构建城市运营中心、大数据中心、“城市大脑”等载体建设提供了契机。大数据、互联网、物联网、云计算和人工智能等现代科技信息技术，为电子政府建设创造了条件，技术的成熟度和可应用性已然“倒逼”着其向政府管理服务系统中的导入改革。譬如，适应智慧城市、数字孪生城市以及智慧社会、数字居家等新发展态势，政府需要通过“一网”来“通办”“统管”“通用”，来系统化地消弭“信息孤岛”和数字鸿沟，同时还要在逐步拔掉政务系统内部诸多“烟囱”和“隔阂”的同时，解决好政府服务市场主体、社会群体的有效性和公平性，从而将数据治理升级为智慧治理。为此，科层逻辑下的政府职责如何嫁接好技术规则下的“算法逻辑”，使之在“云”上“跑起来”“转起来”“合起来”，形成整体性的现代管理服务力量，则需要尤为关注。载体建设的智能化、整合度以及可及性，对于政府管理服务职能的实现有着重要影响，但目前在“最多跑一次”“不见面审批”等场景或领域运营等方面还相对有限，包括跨域行政审批等受到“本人身份”等权限约束所关联的一系列广域法律权益实现及其风险管控等问题依然对政务一体化发展构成较大困扰。与此同时，围绕数据产权制度的完善以规避“强制搜集”“数据霸权”“算法合谋”“大数据杀熟”等市场乱象，构建政府、企业、公众等多元主体共同参与的数据治理体系等方面，仍亟待改进。这实际上给人们提出了警醒，警惕“资本+技术”“合谋”情况下的“政务殖民”，以制度“规训”权力的同时，还需要深入到以制度“规训”技术，使技术成为促进和服务于社会权益实现和发展保障的利器，而不是相反。

法治、文化与发展关系

政府职责体系的持续优化，说到底是未来建设一个以人民为中心的服务型政府。这样的政府，首先要的是规范高效的，即是有限政府和有效政府。法治意味着政府治理从思维方式、运转方式和管理方式的规则化、制度化，法治政府与法治国家、法治社会一道构成法治现代化治理的主体性内容。从基础而言，政府权力、职能和责任的法定，需要通过职责体系建设转变成为政府服务于社会的稳定可预期，这也就意味着现代法治政府引导社会思维方式、生产方式和生活方式的现代化。同时，法治政府建设的过程中，行政文化中的责任、担当、奉献和有为等道德文化建设须臾不可或缺。行政文化中的积极性、能动性和创造性“制式”如果成为一种内在基因和文化传统，它就能够以行政传统、政务习俗等非正式制度的方式，构筑到政务系统中去，与正式制度一道构成行政人员展开管理服务的“结构”，从而塑造出组织化的“行动”。

如果说作为法治的正式制度让政府机构这样的特定场域内的行动者稳定地受到超越时间和空间的影响，其结构的影响力不仅能够塑造行动者角色，还能通过所提供的逻辑路径塑造出与结构相匹配的稳定行为的话，那么作为潜隐不彰、非明文示人的柔性制度，即行政文化，则能够为行动者提供“浸润式”的行动氛围和活动环境，让过程性的特定场景不断出现或转换，但又总是在稳定可控之中。现代政府法治、行政文化的建设，指向的是现代政府发展。塑造既遵循明示规则，又具有合理自由裁量的政务行动系统，意味着政府能够在与外部环境的互动中回应需求、汲取资源、输出能力、形成治理效应。实际上，这也就是作为组织有机体的政府，在体系和能力方面获得的发展即政府发展。这也告诉我们，政府发展的过程，需要缓释和化解政府职责体系构建过程中法治与治理之间的张力、手段与目标不匹配以及权力与责任分离等诸问题，以深化政府权责体系构建的根植性、强化法治建设与行政文化发展的共生性，从而来提升政府整体运行的自主性和治理的有效性。

现代化最朴素含义是一个社会从传统社会向现代社会的整体变迁，既包括其持续过程，又涵盖其过程累积的复杂后果。政府职责体系的持续优化，就是国家社会大系统中极为重要的内容，它是政府自我改革和社会改革叠加的组织发展过程。当期的中国政府改革，是在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的背景下展开的。面对社会实践的结构性巨变，需要从自主性发展需要的角度出发，为政府权能能量场供给持续的职责资源，从而增强现代化强国建设赓续持续的建设力和执行力。需要从公共需求与公共供给的平衡角度，来思考政府职责体系建设的过程性和有效性。当我们把这一建设的过程性和有效性纳入到中国式现代化道路的规模超大性与时空、任务叠加性等因素的考量之中时，就会发现，政府职责体系持续优化所获得的政府现代性，是一种复杂的现代性，即规范协调性和内在结构自洽性方面的复杂性，实现条件和实现方式上的复杂性，以及以规范、结构的生成性和开放性方式表现出来的发展性。从党领导国家治理现代化的进程看，这种现代性在一定程度上既包容扬弃了中国既往的传统性，又积极互鉴了其它现代性、后现代性的合理成分，表现出了中国式的政府理性和公共理性精神，展现出了中国式现代化道路的能动价值和实践力量。

【本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”（20AZD031）阶段性成果】

（作者：黄建洪，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州大学应急管理研究院院长，苏州大学中国特色城镇化研究中心、东吴智库研究员）

原文链接：【二十大·二十题之“国家治理体系和治理能力现代化”】新时代政府职责体系优化中的若干关系-中国社会科学网 (cssn.cn)