严晶:政府规划引导城镇化高质量发展

《中国社会科学报》2022.9.7

政府规划引导城镇化高质量发展

严晶

城镇化高质量发展重在遵循创新、协调、绿色、开放、共享理念,坚持城乡融合发展,优化城镇空间布局,实现建设宜居、韧性、创新、绿色、智慧、人文城市的目标,对城镇进行高标准保护、高效能开发、高韧性支撑和高水平管理,以提高城市居民生活品质。城镇化的这种高质量发展需要政府进行规划引导。

规划是符合正义原则的政府行为。城镇化规划的本质是对城镇化空间资源及社会利益进行权威性分配的公共政策,主要内容包括政府对城镇空间资源的调控、城乡发展建设的引导及社会公平的维护。我国的规划法曾明确城乡规划的公共政策导向性质,并提出了规划的公众参与机制。规划应充分体现政府、市场和社会多元主体的利益诉求,既统筹政治、社会、经济、技术之间的关系,又要在公共利益和私人利益之间进行协调。为调动城市各主体进行规划、建设、管理城市的积极性,政府行为应从独立的政府管制转变为政府引导,其过程须符合空间正义的价值原则,即面对空间和土地资源的不同利益诉求和资源配置要求时,确保大多数民众的利益和公共利益能够得到满足。

规划要符合时代要求。政府的城镇化规划引导,应处理好管治、经营和规划三者关系,确定城镇化高质量发展的举措,保证规划符合时代要求。首先,要打破城乡二元化格局的发展思维模式,加快推进城乡融合发展,将城镇和乡村进行通盘考虑,不能顾此失彼或以牺牲整体利益换取局部发展。还应推进区域协调发展,打破地方行政壁垒。其次,在规划上应强化城乡空间治理,要以底线约束为基础,逐步提升可持续发展能力,将以人为本理念贯穿整个规划过程。在规划实施过程中,兼顾最广大人民的利益,注重公共服务和空间资源分配的公平正义。最后,对于规划管理工作,应转变原有的问题导向型方针。对规划工作要作出适度超前的预判和计划,并在一定时期内遵循工作计划不随意变更。规划应在宏观上对整体城乡格局的发展进行控制,在具体细节上应转变原有教条和呆板的管制方式,强调规划先期引导作用,促进城乡发展更加绿色和可持续化,进而推动城镇化高质量发展。

规划方法和细节要更具弹性。规划应着眼全局,打破地方壁垒,在全域内对资源进行协调分配。提倡先规划,后建设理念,对全区域进行初步构思和框架设计后做出可行性分析研究,通过调研和概念规划逐步完成整体规划和详细规划,而对于规划未明确的区域则不进行无规划的先行设计。对于细节部分的控制性指标,则应根据实际情况和社会发展要求制定弹性政策,并灵活应用。

城镇化发展过程中,要为未来发展预留用地,可以参考新加坡政府采取的白色地段概念,通过预留城市建设初期无法确定的用地,在政府规划许可范围内为将来开发商提供更为灵活的建设发展空间。要进一步探索早先的弹性用地做法。当土地利用形式不能满足社会发展需求时,可将这些弹性用地转换为其他类型用地。

要对城镇化发展中的强制性经济指标进行弹性设定,如城镇建设的弹性容积率和绿化率等,在不违背控制性规划的前提下,地块开发的细节指标可向有利于城镇可持续发展要求的方向倾斜。苏州工业园区在这方面创造了可推广的经验。它在制定地块建设性规划条例中指出,当明确规定不同形式开放空间的最小宽度和最小面积,与邻接道路的高度差和最低净空等条件,如果符合消防、卫生、交通等有关规定提供开放空间要求,可以适当增加建筑面积,但增加面积总计不得超过核定面积的百分之二十,并通过补偿容积率的形式来刺激公共空间的建设。这些规划举措,都代表了政府引导性规划体系的创新思路。

以规划管理方式创新加速城镇化高质量发展。规划管理应强调以人为本,在保持规划政策延续的同时,创新管理方式,制定相应的特殊政策和标准来引导城镇化高质量发展。

规划应更多地通过共治手段,即政府与民众的共同治理和协同管理来把控规划的内容和过程。要通过政府把某些社会功能交给能共同治理城市的更合适的机构组织,即多主体共治,具体体现在参与主体要多样化,权力关系要分散化,使多元主体间的合作更为协调并能各展其长。共治的优势主要体现为一方面可以降低政府对规划的管理成本,并逐渐提高管理效率另一方面有助于提升规划管理行为的公平合理性。限制政府的权力是实现空间正义的基础,而共治是一种走向正义的具体路径。概括来说,提升新型城镇化质量是当下我国政府工作的重点之一。规划管理作为一种重要的公共政策和政府管理行为,能够从源头影响城镇化发展。在政府主导、市场导向的发展机制下,政府应逐步改进规划管理过程中的不足,完善规划管理机制,创新规划管理方式,从强调严格的政府管制逐步转变为具有指向性的政府引导,以推动城镇化高质量发展。